原标题：最高法典型案例：一个违背法律规定的行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章

  海关总署（北京）国际旅行卫生保健中心（北京海关口岸门诊部）诉北京市海淀区生态环境局行政处罚及行政复议案

  2018年7月11日，北京市海淀区生态环境局（以下简称海淀区环境局）至海关总署（北京）国际旅行卫生保健中心（北京海关口岸门诊部）（以下简称国旅卫生保健中心）进行现场检查，发现该单位安装的水污染处理设施处于断电状态，医疗污水未经处理直接排放入市政管道。次日，海淀区环境局对国旅卫生保健中心的上述违背法律规定的行为立案调查，并作出行政处罚决定。国旅卫生保健中心不服，提起行政复议。北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出行政复议决定，维持被诉处罚决定。国旅卫生保健中心不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定。

  北京市海淀区人民法院一审认为，国旅卫生保健中心的医疗污水未经处理直接排放入市政管道，违反了《水污染防治法》第三十九条的规定。海淀区环境局依法履行了立案、调查、听证等相关程序，对国旅卫生保健中心进行行政处罚，并无不当。海淀区政府的行政复议决定，亦符合法律规定。一审判决驳回国旅卫生保健中心的诉讼请求。北京市第一中级人民法院二审维持原判。

  本案系医疗污水未经处理直接排入市政管道引发的行政处罚案件。医疗废水具有特殊排放标准，其监管涉及《水污染防治法》《传染病防治法》以及《医疗废物回收处理条例》等法律和法规。本案中，国旅卫生保健中心作为医疗机构，采取不正常运行水污染防治设施的方式，将医疗污水直接排放至市政管道，给民生安全造成恶劣影响。人民法院在法律和法规竞合时，支持行政机关适用处罚较重的《水污染防治法》进行处罚，符合法律适用原则，彰显了司法规范医疗废物回收处理，保障人民群众生命健康安全的力度。

  上诉人（一审原告）海关总署（北京）国际旅行卫生保健中心（北京海关口岸门诊部），住所地北京市东城区。

  被上诉人（一审被告）北京市海淀区生态环境局，住所地北京市海淀区万泉庄万柳光大家园2号楼。

  被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。

  上诉人海关总署（北京）国际旅行卫生保健中心（北京海关口岸门诊部）（以下简称国旅卫生保健中心）因行政处罚行为及行政复议行为一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年8月13日公开开庭审理了本案。上诉人国旅卫生保健中心的委托代理人周勤华，被上诉人北京市海淀区生态环境局（以下简称区环境局）的委托代理人詹晶晶、张义平，北京市海淀区人民政府（以下简称区政府）的委托代理人单辉、吴婷婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

  一审法院查明：2018年7月11日，区环境局的执法人员到国旅卫生保健中心位于北京市海淀区马甸东路17号金澳国际大厦20层进行现场检查，发现该单位安装的水污染处理设施处于断电状态，医疗污水未经处理直接排放入市政管道。同年7月12日，区环境局对国旅卫生保健中心的上述违背法律规定的行为立案调查。2018年7月17日，区环境局对该中心的副主任王瑾进行了询问，其对于该中心的水污染处理设施在2018年7月11日处于断电状态的事实予以认可。同年9月13日，区环境局对该案进行了听证。同年10月12日，区环境局对该案进行了集体讨论。同日，区环境局作出海环保罚字〔2018〕第295号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），并于同年10月18日向国旅卫生保健中心进行了直接送达。被诉处罚决定的主要内容为：2018年7月11日，区环境局执法人员对国旅卫生保健中心位于北京市海淀区马甸东路17号金澳国际大厦20层进行现场检查，发现该单位作为医疗卫生机构按照环境影响评价要求安装有水污染处理设施，但水污染处理设施处于断电状态，医疗污水未经处理直接排放，属不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放让水受到污染的东西。该单位的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）第三十九条的规定。依据水污染防治法第八十三条第一款第三项的规定，决定责令改正，处十万元罚款。国旅卫生保健中心不服，向区政府提起行政复议。同年10月31日，区政府收到国旅卫生保健中心提交的行政复议申请书并依法予以受理。同年11月14日，区环境局向区政府作出行政复议答复书并提交了相关证据材料。同年12月27日，区政府作出海政复决字[2018]314号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉处罚决定。国旅卫生保健中心不服，诉至一审法院，请求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定。

  一审法院另查明，国旅卫生保健中心于2013年2月22日取得区环境局核发的海环保审字[2013]0132号《关于对北京国际旅行卫生保健中心建设项目环境影响报告表的批复》，并于2014年3月3日通过建设项目环境保护竣工验收。

  2019年5月31日，一审法院作出判决认为，水污染防治法第九条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”区环境局具有对于违反水污染防治法的违背法律规定的行为进行查处的法定职责。水污染防治法第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放让水受到污染的东西。”本案中，国旅卫生保健中心在其办公地点安装的水污染处理设施处于断电状态，医疗污水未经处理直接排放入市政管道，违反了上述法律的规定。水污染防治法第八十三条第三项规定：对于不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放让水受到污染的东西的行为，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。本案中，区环境局在对国旅卫生保健中心的违背法律规定的行为进行处罚的过程中，取得了现场检查笔录、询问笔录等证据，以上证据已形成证据链条，彼此之间相互印证，共同证明国旅卫生保健中心存在违反上述法律规定的行为。故，区环境局依据水污染防治法第八十三条第三项的规定对国旅卫生保健中心进行处罚并无不当。在处罚过程中，区环境局依法履行了立案、调查、听证等相关程序后，制作了被诉处罚决定并向国旅卫生保健中心进行了送达，亦无不当。对于国旅卫生保健中心主张区环境局法律适用错误的问题，《医疗废物管理条例》第四十七条第五项规定：未按照本条例的规定对污水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物，进行严格消毒，或者未达到国家规定的排放标准，排入污水处理系统的，由县级以上地方人民政府卫生行政主任部门或者环境保护行政主任部门按照各自的职责责令限期改正，给予警告，并处5000元以上1万元以下的罚款；逾期不改正的，处1万元以上3万元以下的罚款；造成传染病传播或者环境污染事故的，由原发证部门暂扣或者吊销执业许可证件或者经营许可证件；构成犯罪的，依照法律来追究刑事责任。国旅卫生保健中心的上述行为符合《医疗废物管理条例》第四十七条第五项和水污染防治法第八十三条第三项的规定，且环境保护行政主任部门均有权进行处罚。《环境行政处罚办法》第九条规定：“当事人的一个违背法律规定的行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”本案中，区环境局适用法律上的约束力等级更高的水污染防治法对国旅卫生保健中心实施行政处罚，符合《环境行政处罚办法》第九条的规定。国旅卫生保健中心认为《医疗废物管理条例》系根据《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称传染病防治法）的规定制定，而传染病防治法与水污染防治法的法律上的约束力相同，因此本案应当适用传染病防治法和《医疗废物管理条例》进行处罚。即使按照国旅卫生保健中心所述，传染病防治法与水污染防治法的法律上的约束力相同，但水污染防治法对同一违背法律规定的行为的处罚较重，故区环境局适用水污染防治法对其违背法律规定的行为实施行政处罚符合《环境行政处罚办法》的规定。综上所述，区环境局对国旅卫生保健中心作出的被诉处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序并无不当，适用法律正确，处罚适当。区政府在行政复议审查过程中，履行了受理、审查、作出复议决定、送达等行政程序，符合法律规定。现国旅卫生保健中心请求撤销区环境局作出的被诉处罚决定和区政府作出的被诉复议决定，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。鉴此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回国旅卫生保健中心的诉讼请求。

  国旅卫生保健中心不服，上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉处罚决定及被诉复议决定。其上诉理由主要为:1.一审法院适用法律依据错误，本案不符合水污染防治法的适用条件。上诉人排放的医疗废水适用医疗机构的特殊排放标准，不适用普通的水污染排放标准，水污染防治法执法所对应的水污染排放标准已经明确排除了医疗机构排放污水，上诉人排放的医疗污水适用于专门的医疗机构排放标准，水污染防治法仅仅涉及对“医疗污水”许可证的管理，上诉人不属于需要申领医疗污水排放许可证的单位，普通医疗废水监管适用传染病防治法，对上诉人医疗污水的监管不应该纳入水污染防治法。2.本案中的臭氧消毒设备属于医疗废物处置设施，而非水污染防治设施，也就不存在“不正常运行水污染防治设施”的行为。被上诉人将臭氧发生器夸大适用为需要纳入建设工程管理的水污染防治设施，而水污染防治法第三十九条的“水污染防治设施”适用的对象是应当配备水污染防治设施的生产经营者，上诉人其实并无安装该消毒机的法定义务。故被上诉人将臭氧发生器认定为污水处理设备并没明确的法律依据和事实依据。3.本案上诉人的行为不符合水污染防治法第三十九条中“不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放让水受到污染的东西”的违法要件。上诉人不插电的无意、被动、过失行为，不具备法定四种违背法律规定的行为的主动创造隐蔽性、有目的而为之的共性，上诉人不具有违法排放污染物的动机，不具有逃避监管的意图。检查时臭氧发生器虽未接通电源，但排放物仍经过多道程序处理，并非直接排放。从义务来源的角度，上诉人不具有必须配置水污染防治设施的法定义务，对被上诉人的处罚没有根源的义务来源。

  在一审法院的证据交换期限内，国旅卫生保健中心向一审法院提交了如下证据：1.建设项目环境影响报告表（2013年1月29日)；2.海环保审字[2013]0132号《关于对北京国际旅行卫生保健中心建设项目环境影响报告表的批复》；3.海环保验字[2014]114号《关于同意北京国际旅行卫生保健中心建设项目环境保护设施竣工验收的批复》；4.臭氧发生器使用说明书，以上证据证明应适用《医疗废物管理条例》。

  在法定举证期限内，区环境局提交了如下证据：1.《北京市海淀区环境保护局信访处理单》()，证明区环境局于2018年6月28日接到举报电话，反映国旅卫生保健中心存在实验室污水未经处理直接排放的情况；2.北京市海淀区环境保护局现场检查（勘验）笔录；3.《环境保护行政处罚案件证据材料登记表》，以上证据证明区环境局执法人员于2018年7月11日到上诉人处进行现场检查，并制作检查（勘验）笔录及拍摄照片；4.《北京市海淀区环境保护局环境违背法律规定的行为立案审批表》，证明区环境局对上诉人涉嫌的环境违法行为进行立案；5.调查询问笔录，证明区环境局执法人员于2018年7月17日对上诉人的副主任王瑾做出详细的调查询问，并制作调查询问笔录；6.行政处罚事先告知书（海环保罚告字[2018]第295号）；7.送达回证，证据6、7证明区环境局于2018年8月1日作出行政处罚事先告知书，并于当日送达上诉人，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据以及其有陈述、申辩和要求听证的权利；8.听证申请书，证明区环境局于2018年8月2日收到上诉人提交的听证申请书；9.行政处罚听证通知书（海环保罚听通字[2018]第295号）；10.送达回证，证明区环境局于2018年9月3日作出行政处罚事先告知书，并于2018年9月4日送达上诉人；11.行政处罚听证会笔录，证明区环境局已依法履行了听证程序，并制作了听证笔录；12.集体讨论记录，证明区环境局已依法履行了行政处罚局长办公会讨论程序；13.建设项目竣工环境保护验收申请；14.检测报告(编号：HJ-2013-674)，证据13、14证明区环境局收到上诉人提交的环境保护验收申请，该申请显示该中心已安装医疗污水处理设备，污水处理采用臭氧消毒法，经检测达到《医疗机构让水受到污染的东西排放标准》(GB18466-2005)规定的排放标准；15.送达回证，证明区环境局于2018年10月12日作出行政处罚决定，并于2018年10月18日送达上诉人。

  同时，区环境局提交了《中华人民共和国环境保护法》、水污染防治法、《环境行政处罚办法》、《医疗机构让水受到污染的东西排放标准》(GB18466-2005)作为其作出行政行为的法律规范依据。

  在法定举证期限内，区政府提交了如下证据：1.行政复议申请书；2.申请人医疗机构执业许可证、授权委托书及法定代表人身份证复印件；3.申请人提交的证据及邮寄信封，证据1-3证明申请人向行政复议机关提交行政复议申请；4.行政复议答复书；5.被申请人提交的证据目录，证据4、5证明被申请人在行政复议期间于法定期限内向复议机关提交了答复书及证据；6.复议申请妥投凭证；7.行政复议答复通知书及送达回证；8.行政复议案件处理审批表；9.行政复议决定书及送达回证两份、邮寄送达快递单，证据6-9证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。

  同时，区政府提交了《中华人民共和国行政复议法》作为其作出行政行为的法律规范依据。

  上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：区环境局提交全部证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，一审法院予以采信。区政府提交的证据9中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；区政府提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，一审法院予以采信。国旅卫生保健中心提交的全部证据的真实性一审法院予以确认，但对于证据的证明目的一审法院不予采信。

  上述证据全部随案卷移送本院。本院经审查，同意一审法院对上述证据的认证意见，经确认的证据能够证明本案客观事实，故对一审法院查明的事实本院予以确认。

  本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：区环境局适用水污染防治法作出被诉处罚决定是否正确。

  本案中，区环境局接到举报后，发现国旅卫生保健中心在其办公地点安装的臭氧消毒发生器处于断电状态。在案证据及上诉人陈述能够证明，该臭氧消毒发生器是上诉人将日常产生的医疗废水通过臭氧加过滤吸附方式消毒后，排放至市政污水管道的唯一处理医疗污水的设备。水污染防治法第三十九条规定，禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放让水受到污染的东西。鉴于上诉人安装的臭氧消毒发生器断电的后果是将医疗污水未经任何处理直接排放至市政管道，因此，不论该设备的功效为消毒还是防治水污染，上诉人对该设备断电的行为均会造成水污染的后果，属于水污染防治法第三十九条所规定的“不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放让水受到污染的东西”的情形。针对焦点问题，上诉人主张，区环境局适用水污染防治法作出被诉处罚决定法律依据错误。本院认为，任何公民、法人或者其他组织均有义务保护水资源，防止水污染。上诉人作为医疗保健中心，更应避免直接排放医疗污水，其具有保护水资源的义务。且，根据海环保审字[2013]0132号《关于对北京国际旅行卫生保健中心建设项目环境影响报告表的批复》中显示，国旅卫生保健中心正因配备了臭氧消毒发生器这一避免将医疗污水直接排放至市政管道的设备，方能通过建设项目环境保护竣工验收从而正式营业。因此，关于上诉人称该设备不属于水污染防治设备，而是医疗废物处置设施，其不具有必须配置水污染防治设施的法定义务，进而主张其臭氧消毒发生器断电的行为不属于上述法律规定的不正常运行水污染防治设施行为之主张，本院不予支持。

  另，根据《医疗废物管理条例》第四十七条第五项规定，未按照本条例的规定对污水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物，进行严格消毒，或者未达到国家规定的排放标准，排入污水处理系统的，由县级以上地方人民政府卫生行政主任部门或者环境保护行政主任部门按照各自的职责责令限期改正，给予警告，并处5000元以上1万元以下的罚款；逾期不改正的，处1万元以上3万元以下的罚款；造成传染病传播或者环境污染事故的，由原发证部门暂扣或者吊销执业许可证件或者经营许可证件；构成犯罪的，依照法律来追究刑事责任。本案中，上诉人对臭氧消毒设备断电的行为属于上述条款中规定的“未按照本条例的规定对污水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物，进行严格消毒”的行为，对该违背法律规定的行为环境保护行政主任部门和卫生行政主任部门均有权进行处罚。

  鉴于依据水污染防治法第三十九条和《医疗废物管理条例》第四十七条第五项的规定，区环境局均有权对上诉人进行处罚。在此情况下，根据《环境行政处罚办法》第九条规定，当事人的一个违背法律规定的行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。区环境局适用法律上的约束力等级更高的水污染防治法对国旅卫生保健中心实施行政处罚并无不当。且医疗污水直接排放至市政管道，对水资源的污染后果极其严重，直接涉及民生安全问题，应当予以重罚，这亦是水污染防治法修订第三十九条的应有之义。因此，区环境局依据水污染防治法第八十三条第三项的规定对国旅卫生保健中心进行处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人认为应当适用传染病防治法，而不应适用水污染防治法的相关主张，本院不予支持。上诉人对行政处罚程序亦无异议，本院经审查予以确认。关于被诉复议决定的合法性问题，本院同意一审法院的认定，不再赘述。

  综上，一审法院判决驳回国旅卫生保健中心的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人国旅卫生保健中心的上诉理由均缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

  二审案件受理费50元，由上诉人海关总署（北京）国际旅行卫生保健中心（北京海关口岸门诊部）负担（已交纳）。

  第三十九条禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放让水受到污染的东西。

  第八十三条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：

  （三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；

  医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位有以下情形之一的，由县级以上地方人民政府卫生行政主任部门或者环境保护行政主任部门按照各自的职责责令限期改正，给予警告，并处5000元以上1万元以下的罚款；逾期不改正的，处1万元以上3万元以下的罚款；造成传染病传播或者环境污染事故的，由原发证部门暂扣或者吊销执业许可证件或者经营许可证件；构成犯罪的，依照法律来追究刑事责任：

  （五）未按照本条例的规定对污水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物，进行严格消毒，或者未达到国家规定的排放标准，排入污水处理系统的；

  当事人的一个违背法律规定的行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。